도시정비사업 정보공개의무와 관련된 법적 쟁점(1)

사업시행자, 특히 조합이 재개발·재건축 등 정비사업을 시행하는 경우에는 조합임원은 조합을 대표하면서 막대한 사업자금을 운용하는 등 각종 권한을 가지고 있다. 따라서 조합임원과 건설사 등 업체와 유착으로 인한 비리가 발생할 소지가 크고 정비사업과 관련된 비리는 해당 조합과 조합원의 피해로 직결된다. 이에 도시정비법은 이를 개선하기 위한 방안으로 정비사업의 시행과 관련된 서류와 자료를 공개하도록 하여 정비사업의 투명성·공공성을 확보하고 조합원의 알권리를 충족하기 위하여 관련 자료의 공개와 보관을 규정하고 있고 일정한 경우에는 형사처벌을 하도록 규정하고 있다.

구체적으로 살펴보면, 추진위원장 또는 사업시행자는 정비사업의 시행에 관한 도시정비법 제124조 제1항 각호의 서류 및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 조합원, 토지등소유자, 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하도록 규정하고, 각호에서 공개 대상인 서류를 열거하고 있다.

조합원, 토지등소유자가 도시정비법 제124조 제1항에 따른 서류, ‘토지등소유자명부’, ‘조합원명부’를 포함한 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료에 대하여 열람·복사 요청을 한 경우 추진위원장이나 사업시행자는 그 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다.

만약 제124조 제1항을 위반하여 정비사업시행과 관련한 서류 및 자료를 인터넷과 그 밖의 방법으로 병행하여 공개하지 아니하거나 도시정비법 제124조 제4항을 위반하여 조합원 또는 토지등소유자의 열람·복사 요청을 따르지 아니하는 추진위원장, 전문조합관리인, 조합임원은 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다.

이때 ‘사업시행자’란 조합의 경우에는 청산인을 포함한 조합임원을 의미하며, 토지등소유자가 단독으로 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자를 의미한다고 규정하고 있다. 이때 ‘추진위원장’은 토지등소유자의 과반수 동의를 얻은후 시장·군수·구청장으로부터 승인을 받은 조합설립추진위원회의 위원장을 의미한다고 보는 것이 대법원의 태도이다.

대법원은 죄형법정주의 원칙상 ‘추진위원회의 부위원장’이나 ‘추진위원이었다가 추진위원장의 유고 등을 이유로 운영규정에 따라 연장자순으로 추진위원장 직무대행자가 된 자’는 도시정비법 제138조 제1항 제7호에서 규정한 추진위원장에 해당하지 않는다고 보았다. 이와 마찬가지로 ‘주민대표회의’ 역시 사업시행자가 아닐뿐더러 주민대표회의 위원장이나 위원을 조합설립추진위원회의 위원장으로도 볼 수 없는바 정보공개의무자에 해당한다고 해석하는 것은 죄형법정주의 원칙에 어긋난다고 봄이 타당하며, 동일한 이유로 ‘주민대표회의’는 도시정비법 제29조 및 정비사업계약업무처리기준의 추진위원회, 추진위원장 또는 사업시행자(청산인 포함)에 해당하지 않는다고 보아야 한다.

정비사업시행에 관한 서류와 관련 자료에 대한 열람·복사를 요청할 수 있는 자에 ‘토지등소유자’는 포함되나, ‘세입자’는 제외된다. 분양신청을 하지 않았거나(분양미신청자) 분양신청기간 내 분양신청을 철회한 자(분양신청철회자)나 재건축조합설립미동의자라고 하더라도 아직 현금청산이 이루어지지 않아 토지등의 소유권을 상실하지 아니한 경우에는 ‘토지등소유자’에 해당하므로 정비사업시행에 관한 서류와 관련 자료에 대한 열람·복사를 요청할 수 있다. 반대해석하면 조합으로 소유권 이전이 완료된 경우에는 그 열람·복사 요청 대상 자료가 조합원 지위를 유지했던 기간 동안의 관련자료라 하더라도 열람·복사 요청의 주체가 될 수 없다고 봄이 타당하며, 법제처도 동일하게 유권해석을 하였다.

토지등소유자 또는 조합원의 열람·복사요청은 사용목적 등을 기재한 서면으로 하고 이때 서면에는 전자문서도 포함한다. 도시정비법이 정보공개 규정을 둔 취지가 조합원의 알권리를 충족하기 위한 것이므로 그 사용목적의 인정 범위가 폭넓게 인정된다고 보는 것이 하급심의 주류적인 태도이므로 ‘조합원의 알권리를 충족’이나 ‘조합원들과의 소통을 꾀하기 위한 목적’이라고 기재한 것을 두고 사용목적이 불분명하다고 보기 어렵다. 그러나 사용목적을 기재하지 않고 열람·복사 청구를 한 경우에까지 15일 이내 그 요청에　따를 의무가 있다고 볼 수는 없다.

복사에 필요한 비용은 실비의 범위에서 청구인이 부담하는데, 서울시 조례의 경우 서류 및 관련 자료 공개 요청에 대하여 통지한 날로부터 10일 이내에 별표 4.에서 정한 수수료를 현금으로 납부하도록 하고 있다. 도시정비법은 조합임원으로 하여금 열람·복사요청에 따라야 하고 복사에 필요한 비용을 청구인이 부담한다고 규정하고 있고, 구체적으로 어떠한 방법으로 열람·복사 요청에 응하여야 하는지에 관하여는 규정하지 않고 있는바 개별 조합에 열람·복수의 방법을 구체적으로 정할 수 있도록 재량권을 주고 있다. 따라서 개별 조합에서 열람·복사의 방법을 특정하지 않았다면 현장교부 외에도 통상의 방법인 우편, 팩스 또는 정보통신망 중 어느 하나의 방법을 이용하여 열람·복사 요청에 응하여야 한다고 해석되는바 열람·복사를 요청한 조합원이 복사에 필요한 비용을 부담한다는 규정만으로 현장에서만 열람 및 복사할 것이 요구된다고 보기 어렵다. 다만, 실무적으로 열람·복사 요청이 남용되는 경우가 많아 외국 거주 등의 특별한 사유가 없는 한 현장교부만으로 열람·복사한다고 정관 등에 규정하는 것이 타당할 것이라고 본다.