재건축 또는 재개발정비사업을 진행할 때 조합이 설립되기 전 단계부터 행정청의 역할은 매우 중요하다. 정비사업의 첫 단추인 기본계획을 수립하고 확정하기까지는 시장 또는 도지사가 정하기 때문에 주민의견청취 등을 통해서 본인의 의견을 제시하는 것에 불과한 해당 구역 내의 소유자들의 영향력이 크지 않다고 할 수도 있다.

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최혜진 변호사/사진제공=법무법인 센트로

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정비계획입안 단계부터는 토지등소유자들이 입안권자에게 입안을 제안할 수 있고, 점차적으로 정비사업의 구체적인 내용을 정하는데 영향력을 행사할 수 있다.

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정비구역이 지정되고 조합방식으로 정비사업을 진행하는 경우에도 조합설립을 위한 추진위원회가 승인되기까지는 입안권자, 정비구역 지정권자의 권한이 절대적이라고 할 수 있겠으나, 정비구역이 지정된 이후 추진위원회가 구성되어 시장·군수 등으로부터 승인을 받은 뒤에는 조합이 주체적으로 사업을 이끌어가게 된다.

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그러나 도시및주거환경정비법상 조합은 추진위원회 구성부터 조합 설립인가를 시작으로 각 절차마다 인가청의 인가를 받아야 함이 원칙이기 때문에 행정청과 완전히 분리된 단체라고 보기 어렵다.

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이 과정에서 조합이 사업을 진행함에 있어 상당히 어려움을 겪기도 하고 자치단체에 따라 해당 자치단체의 정책에 따라 인가청과 의견 충돌이 발생하는 경우도 종종 발생하기 때문에 그 과정을 구체적으로 살펴볼 필요가 있다.

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조합설립인가 단계에서 인가청이 인가를 할 때에는 조합 설립을 위한 형식적인 요건을 갖추었는지 검토를 하기 때문에 추진위원회가 도시및주거환경정비법상 조합설립에 필요한 요건을 갖추었다면 인가가 내려지게 된다. 그러나 조합이 설립된 이후부터 사업시행계획인가나 관리처분계획인가를 받기 위해서 행정관청으로부터 거쳐야 하는 세부적인 절차들은 상당하다.

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사업시행계획인가를 받기 위해서는 경관심의, 교통영향평가, 교육환경평가, 건축심의 등의 절차를 거쳐야 하고, 관리처분계획인가를 받으려면 보통 타당성 검증 절차가 이루어진다. 이러한 절차 내의 각종 심의 과정 중 행정청에서 조합이 예상하지 못한 보완지시 또는 반려를 하게 되면 그 시간만큼 사업이 지연될 수 밖에 없는데, 사업의 내용에 따라 높은 수익성이 우선인 조합의 입장과 행정청의 입장이 불일치 하는 경우가 상당히 많다.

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어떤 조합에서는 이처럼 심의 과정에서 계속 보완과 반려가 반복되어 수년간 사업이 지연되기도 하고, 사업의 내용을 바꾸려면 총회를 열어야 하니 사업비가 증가하게 된다. 행정청이 요구하는대로 수정하면 될 것을 조합이 괜한 고집을 부린다고 생각될 수도 있으나, 조합의 전체 사업 내에서 하나의 내용이 바뀌면 연쇄적으로 변경될 부분이 많을 수 있고, 이 모든 것은 사업성과 직결되기 때문에 조합도 어쩔 수 없이 행정청의 요구 사항을 모두 수용할 수 없는 경우도 있다.

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특히 민원이 발생하여 민원을 먼저 해결하라는 보완 등은 조합으로서는 매우 골치 아픈 일이 되곤 한다. 조합이 사업을 진행할 때 만장일치로 되는 경우는 불가능에 가깝고, 반대를 하거나 불만을 가지는 사람이 당연히 발생할 수 밖에 없는데, 이런 민원에 대해 법에서 정한 내용을 떠나 처리를 할 것을 요구하면 조합은 법에서 정해진 내용을 벗어나서 처리하는 것 자체가 부담이 된다.

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이처럼 조합이 사업을 진행함에 있어 인가권자와 그 계획의 방향이 같다면 순조롭게 사업이 진행되기도 하지만, 민원이 반복적으로 발생하거나 사업성의 극대화를 추구하는 조합의 방향과 인가권자가 요구하는 바가 다르다면 조합의 사업은 더디게 진행되기 쉽다.

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이런 문제가 발생하는 것은 과거에는 실무상 행정청이 형식적 요건을 갖추었는지 여부를 검토하는데 그치는 것이 대부분이기 때문에 조합의 입장에서는 제발 적극적으로 개입을 해서 정비사업이 잘 진행될 수 있도록 해주었으면 하는 요청이 많았다면, 요즘 자치단체에 따라서 과도한 행정청의 행정지도로 인하여 골머리를 앓고 있는 경우가 늘어나고 있기 때문이다.

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행정청이 조합 사업에 관하여 제대로 운영되고 있는지 지속적으로 관리하는 것은 바람직하나, 조합을 길들이거나 견제하는 수단으로 악용되는 것처럼 비추어져서는 안 된다.

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한편 행정청이 개입할 수 있는 범위에 관하여 도시및주거환경정비법상 규정에서 그 구체적인 사유를 따로 정하지 않고, 인가청의 권한은 매우 넓은 것도 문제 중의 하나이다. 도시및주거환경정비법 제113조 제1항은 정비사업의 시행이 위반되면 처분 취소·변경 또는 정지, 공사 중지를 비롯하여 그 밖의 필요한 조치를 할 수 있다고 되어 있어 어떻게 보면 행정청에게 무소불위의 막강한 권한을 준 것으로 해석될 수도 있다.

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민원의 해결 및 사업이 공정하고 투명하게 운영되고 있는지 적극적으로 감시하는 역할도 매우 중요하겠지만, 조합이 설립된 이상 관련 법령을 준수하여 사업이 진행되고 있음에도 인가청의 무분별한 행정 감독로 인해 사업이 지연된다면 그 피해는 토지등소유자들의 몫이 될 수 있기 때문에 인가청의 역할과 관련하여 어느 범위까지 행정지도가 필요한지 등에 관하여 통일되고 구체화된 입법이 마련되어야 할 것이다. /글 법무법인 센트로 최혜진 수석변호사

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