재개발·재건축 정비사업은 정비구역 내 토지등소유자가 조합원이 되어 조합을 구성하여 그 조합이 사업을 시행하는 것이 일반적이다. 이를 '조합시행방식'이라고도 한다. 그러나 '시장·군수 등' 또는 '토지주택공사 등'이 공공 재개발·재건축 사업의 시행자 또는 대행자로서 정비사업을 수행하는 경우가 늘어나고 있는 추세다(이하 '공공재개발·재건축'이라 한다).
 

한국토지주택공사(LH)가 사업시행자로 지정되어 정비사업을 진행하는 신흥1구역, 신흥3구역, 태평3구역, 상대원1·3구역 등 성남시 공공재개발 현장이 대표적인 예이다.

이같이 토지등소유자가 조합을 설립하지 않고 시장·군수등 또는 토지주택공사가 공공재개발·재건축사업을 시행하는 경우, 토지등소유자는 정비구역 지정·고시 후 토지등소유자의 과반수 동의를 받아 주민대표회의를 구성하여 시장·군수등의 승인을 받아야 한다. 개정 도시정비법은 토지등소유자의 의견제시 및 참여권을 강화하기 위해 주민대표회의를 필수기구로 규정하였다.

일반적인 조합시행방식에서 추진위원회 구성동의서나 조합설립동의서를 징구할 경우 시장·군수등이 검인한 서면동의서(실무상 '연번동의서'라고 한다)를 사용하여야 한다. 이와 달리 도시정비법 규정 체계상 주민대표회의 구성동의서는 시장·군수 등이 검인한 서면동의서(연번동의서)에 해당하지 않는다고 보는 것이 국토교통부의 입장이다.

다만 연번동의서에 의하지 않을 경우 동의서 징구 과정에서 과도한 경쟁으로 혼란 및 갈등이 발생할 수 있는바 성남시는 2020. 12. 14. 조례를 개정하여 주민대표회의 구성동의서도 연번동의서로 징구하도록 하여 이에 관한 분쟁을 해결하였다.

주민대표회의는 대통령령으로 정하는 경쟁입찰 또는 수의계약(2회이상 경쟁입찰이 유찰된 경우에 한정)의 방법으로 시공자를 추천할 수 있고, 사업시행자는 주민대표회의가 추천한 자를 시공자로 선정하여야 한다. 주민대표회의는 사업시행자가 건축물의 철거, 주민의 이주(세입자의 퇴거 포함), 토지 및 건축물의 보상, 정비사업비의 부담, 세입자에 대한 임대주택의 공급 및 입주 자격 등에 관하여 시행규정을 정할 때에 의견을 제시할 수도 있는데, 이 경우에는 사업시행자는 주민대표회의의 의견을 반영하기 위하여 노력하는 것으로 족하고 구속력이 인정되지 않는다는 점을 유의할 필요가 있다.

도시정비법은 추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 청산인을 포함한 조합임원)는 정비사업의 시행에 관한 제124조 제1항 각호의 서류 및 관련자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하도록 규정하고 있다. 또한 도시정비법 제29조에 따라 추진위원회 또는 사업시행자 등이 계약을 체결하는 경우 계약의 방법 및 절차 등에 필요한 사항을 정하기 위해 '정비사업계약업무처리기준'을 두고 있는데, 정비사업계약업무처리기준은 '사업시행자 등'에 관하여 '추진위원장 또는 사업시행자(청산인 포함)'으로 규정하고 있다.

따라서 시장·군수 등이나 토지주택공사등이 사업시행자로 지정이 된 경우에는 문언상으로 보더라도 주민대표회의는 추진위원장이나 사업시행자에 해당하지 아니하므로 위 규정이 적용된다고 보기 어렵다고 본다. 최근 국토교통부도 필자와 같은 견해로 유권해석 한바 있다.

일반적인 조합방식의 경우 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 경우에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하고, 최근 대법원은 이 경우 그 전원이 1인의 조합원으로서 1인의 분양대상자 지위를 가진다고 판시한바 있다.

최근 대법원 판례의 경향에 비추어 볼 때 지분쪼개기, 투기세력 유입에 의한 정비사업의 사업성 저하를 방지하고 기존 조합원의 재산권 보호를 위하여 규정된 도시정비법 제39조 제1항 제3호가 공공재개발·재건축에도 (유추)적용이 된다는 견해도 있다. 그러나 분양신청권은 토지등소유자의 권리 중 가장 핵심적인 권리에 해당하기 때문에 이를 제한하기 위해서는 명문의 법률 규정이 필요하고, 도시정비법 제39조 제1항 제3호는 그 문언상 조합이 사업시행자로 지정되어 추진되는 정비사업에 적용되는 것으로 조합이 설립되지 아니한 경우에는 적용되지 않는다고 봄이 타당하다.

최근 국토교통부 유권해석도 이와 동일한 입장이다. 즉 조합이 설립되지 아니한 공공재개발·재건축의 구역 내 다물권자로부터 일부 부동산을 양수한 자의 단독분양자격에 관하여는 도시정비법 제39조 제1항 제3호를 적용할 수 없고 분양신청기간만료일을 기준으로 단독분양자격여부를 판단해야 한다고 본다.

최근 재개발·재건축 사업은 구역의 사정과 필요에 따라 일반적인 조합 방식뿐만 아니라 공공 직접시행방식, 조합·공공 공동시행방식, 신탁방식(사업시행방식, 사업대행방식) 등 다양한 방식으로 진행하는 것이 추세이다. 다만 방식에 따라 관련법령이나 법리가 달라질 수 있음을 각별히 유의할 필요가 있는바 정비사업에 관하여 많은 지식과 경험을 가진 법률전문가의 자문·조력을 받아 재산과 권리를 지키려고 노력하는 것이 바람직하다. /글 유재벌 법무법인 센트로 변호사 

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