재개발, 재건축 현장에서 가장 빈번하게 발생하는 법적 다툼 중의 하나가 정보공개에 관한 분쟁이다. 도시정비법 제124조는 정비사업과 관련된 자료가 작성되거나 또는 변경된 후 15일 이내에 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하도록 규정하고 있다.
여기에는 조합의 정관, 회의록을 비롯하여 각종 협력업체 계약서 등이 포함되며 '해당 정비사업의 시행에 관한 공문서(도시정비법 제124조 제1항 제6호)'도 공개해야 하는 문서에 해당한다.
 |
김정우 대표 변호사/사진제공=법무법인 센트로 |
최근 필자는 위 '공문서'의 범위에 관한 문의를 받았는데, 재개발 조합이 작성한 공문이 위 규정상 공개대상의 공문서에 해당하는지 여부에 관한 질의였다. 위 재개발 조합의 업무에 대하여 조합원이 관할 행정청에 민원을 제기하였고, 행정청에서는 공문을 통해서 조합에게 행정지도를 하였는데 위 재개발 조합이 행정청에 대하여 공문으로 답변을 하였다.
민원인은 위 조합의 답변 공문이 '공문서'에 해당한다고 하여 정보공개를 요청하였고, 위 답변공문이 공문서에 해당하는지 여부가 문제가 되었던 것이다.
얼핏 보면 조합의 공문도 도시정비법 제124조에 규정된 '공문서'에 해당하는 것처럼 보인다.
더구나 서울특별시 정비사업 조합 등 표준 행정업무규정 제3조 제7호는 "공문서라 함은 조합장등과 관공서 인장이 날인된 수?발신 문서를 말한다"라고 규정하고 있어, 조합장등의 인장이 날인된 수신, 발신 문서를 공문서로 정의하고 있다. 그렇다면 위 사안에서 조합의 답변 공문이 도시정비법 제124조가 규정하고 있는 '공문서'에 해당할까.
먼저 '공문서'의 의미에 대해서 살펴보자. 공문서위조·변조죄를 규정하고 있는 형법 제225조는 공문서의 의미에 대하여 '공무원 또는 공무소의 문서'라고 규정하고 있다. 즉 공문서는 공무원이 그 직무에 관하여 작성하는 문서이다. 그렇다면 재개발, 재건축 조합의 임원들이 공무원에 해당하는지도 살펴보자.
이와 관련하여 도시정비법 제134조는 추진위원장 또는 조합임원 등에 관하여 형법상 뇌물죄를 적용할 때에는 공무원으로 본다라고 규정하고 있다. 위 규정에 따르면 재개발, 재건축 조합의 임원들은 뇌물죄 적용에 있어서는 공무원으로 보나, 그 이외에는 공무원으로 볼 수 없다고 해석된다. 그렇다면 재개발조합의 임원들은 뇌물죄를 적용하는 경우를 제외하고는 공무원이 아니기 때문에 도시정비법상 공문서 작성의 주체가 아니라고 해석된다.
그럼에도 불구하고, 위 서울특별시 행정업무규정상 '공문서'에 해당하여 공개해야 하는 것 아니냐고 반문할 여지도 있다. 그러나, 위 서울특별시고시는 행정업무규정의 표준을 정한 것에 불과하여 법규적 효력이 있는 것은 아니다. 설령 조합이 위 서울특별시 표준 행정업무규정에 따라 조합의 업무규정을 동일하게 정하였다고 하더라도 그러한 이유로 도시정비법 제124조가 규정하고 있는 공문서의 범위를 넓히는 것은 도시정비법이 예정하고 있지 않은 형사처벌 가능성을 확대하는 것으로 부당한 결과를 초래하게 된다. 즉, 조합의 업무규정만으로 형사처벌 가능성을 확대하는 것은 헌법상 죄형법정주의에 반한다고 보는 것이 타당하다.
죄형법정주의는 국가형벌권의 자의적인 행사로부터 개인의 자유와 권리를 보호하기 위하여 범죄와 형벌을 법률로 정할 것을 요구한다. 그러한 취지에 비추어 보면 형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고, 명문규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 죄형법정주의 원칙에 어긋나는 것으로 허용되지 않는다.
서울북부지방법원도 위 '공문서'의 범위가 문제되었던 사건에서 "이 사건 조합이 관할 행정청의 감독 아래 도시정비법상 주택재건축사업을 시행하는 공법인에 해당한다고 하더라도, 도시정비법 제124조 제1항 제6호의 '해당 정비사업의 시행에 관한 공문서'에 조합이 작성한 문서가 포함된다고 본다면 조합이 공개하여야 하는 문서로 동 항 다른 호에서 열거하고 있는 용역업체 선정계약서, 사업시행계획서, 월별 자금의 입·출금 세부내역, 결산보고서 등 다른 자료와 중복되는 점, 공문서는 공무원이 그 직무에 관하여 작성하는 문서인데 도시정비법 제49조는 '조합의 관하여는 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 민법 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다'고 정하고 있고, 도시정비법 제134조는 '조합임원은 형법상 뇌물 범죄에 대한 규정을 적용할 때 공무원으로 본다'고 규정하고 있는 점을 고려하면, 벌칙규정에 대한 적용 외에는 조합장 등을 공무원으로 보지 않는 것으로 해석함이 타당하다"라고 판시한 바 있다.
그렇다면 도시정비법 제124조 제1항 제6호의 '공문서'는 공무원 또는 공무소의 문서 혹은 공무원이 그 직무에 관하여 작성하는 문서로서, 조합이 작성한 문서는 포함되지 않는 것으로 보는 것이 타당하다.
다시 처음 재개발 조합이 질의한 사안으로 돌아가 살펴보자. 관할 행정청이 재개발조합에 발송한 행정지도 공문은 공무원이 작성한 문서로서 도시정비법 제124조가 규정하고 있는 '공문서'에 해당한다. 그러나 위 재개발 조합이 작성한 답변 공문은 공무원이 작성한 문서가 아니므로 위 '공문서'에는 해당하지 않는 것으로 보인다.
다만, 도시정비법 제124조 제1항은 '정비사업의 시행에 관한 다음 각 호의 서류 및 관련 자료'를 공개 대상자료로 규정하고 있다. 위 재개발조합의 답변 공문이 도시정비법 제124조의 '공문서'에는 해당하지는 않으나, 위 행정청의 행정지도 공문(공문서)에 관한 '관련자료'에는 포함될 것으로 보이므로 결국 공개대상에는 해당할 것으로 보인다.
/글 법무법인 센트로 대표변호사 김정우
○ 문의
법무법인 센트로
- 대표변호사 김향훈, 김정우
전화 02-532-6327
홈페이지: www.centrolaw.com
