일방통행식의 토지수용, 감정평가의 대심적 구조의 필요성

1. 수십년전의 토지수용이란? --> 폭리행위

토지수용이란 공익사업을 위해 국민의 땅을 빼앗아가는 것이다.

근데 말이 공익사업이지 사실 그 알맹이는 공익사업 아닌 경우도 많다. 대충 공익사업이란 허울을 씌워서 땅을 공시지가 기준으로 뺏어서 거기다 아파트 지어서 팔아서 돈을 남기는 것이다. 그 과정에서 생긴 엄청난 이득은 국가와 건설업자들이 챙겼다.

공시지가도 개발되기 이전의 토지 지목과 이용현황에 따라 평가되므로 그린벨트 지역은 그린벨트값으로 보상해준다. 50년간 그린벨트로 묶여서 재산권행사를 못해온 것도 억울한데 그 알량한 그린벨트값으로 보상해준다. 그러고선 개발업자들은 수십배 폭등한 가격으로 분양하였다.

1970년대와 1980년대의 이야기이다. 물론 지금은 과거와 상황이 많이 달라져 개발로 인해 국가와 개발업자가 많은 폭리를 취하지는 않지만, 그래도 땅을 강제로 뺏긴다는 사실은 엄연히 사실이다.

국가가 정책적인 차원에서 강제로 남의 땅을 빼앗을 필요성은 있다. 하지만 정당한 보상을 해야 하는데 공시지가 기준 보상이 헌법상의 정당한 보상인지는 의문이 있다.

골프장 짓는 것도 공익사업이라고 해서 농민들의 땅을 빼앗아 간 일도 있다. 기가 막힐 일이다. 골프장 짓는게 어찌 공익사업인가?

2. 민주주의 국가가 남의 땅을 함부로 뺏는 수도 있나? --> 있다.

“민주국가에서 어떻게 남의 땅을 함부로 뺏어가? 말도 안되는 소리”라고 치부하는 분이 많은데 사실 이 말도 안되는 일이 벌어진다. ‘공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 일명 ‘토지보상법’ 또는 ‘공익사업법’이 바로 그것이다. 도시 및 주거환경정비법(도시정비법) 제38조와 제40조에서는 재개발과 도시환경정비사업에 이 토지보상법이 적용되도록 하였다.

이렇듯 법률은 국민의 특히 서민의 땅을 빼앗는데 앞잡이 노릇을 하였고 법률가들은 그 법률의 집행에 충실하였다. 그 근거는 헌법에 있다. 헌법에서는 정당한 보상이 있어야 한다고 규정하고 있는데 구체적으로 공포된 법률에서의 보상과 그 세부절차가 진짜 정당한 보상을 보장한 것인지는 의문이 많았다. 저항한 변호사들도 있었지만, 일단 국회에서 통과한 법률이 위헌결정을 받는 것은 하늘의 별따기였고 세부절차에 대하여 이의를 제기하여 인정받기도 어려웟다.

이러한 폭력적인 땅뺏기 작업이 유지되어 온 것은 지난 시기의 지속적인 부동산 가격 상승이었다. 땅을 빼앗긴 사람들은 알양한 보상금을 받아쥐었고 그걸로 다른 곳에 또 땅을 샀는데 그 땅이 또 값이 올라주었다. 그러니 그 아쉬움이 그나마 보상이 되었고 그런데로 넘어갔던 것이다.

3. 강제수용의 첨병 --> 법률가와 감정평가사

이러한 땅뺏기 작업에 동조한 집단으로서 법률가 말고 하나의 집단이 더 있었으니 바로 감정평가사이다.

내가 감정평가사들로부터 돌 맞을 소리인지는 모르겠으나 이들은 국가정책의 충실한 집행자로서 공시지가 기준으로 국가의 입맛에 따라 땅의 평가를 하고 그 값으로 농민에게 보상을 하게 하여 국가재정과 사업의 적정성에 크게 이바지 하였다. 국가입장에서는 표창장을 주어야 하겠으나, 서민들로부터는 돌을 맞아야 할 집단이 바로 법률가와 감정평가사이다. 서민의 땅을 헐값에 뺏어간 순사역할을 한 집단이 이들 두 집단이기 때문이다.

그나마 변호사는 땅을 빼앗기는 서민의 입장을 대변하기도 한다. 수용자측에도 변호사가 있고 피수용자측에도 변호사가 있어서 이들 간의 치열한 법리공방을 거쳐서 매우 더딘 속도이지만 사회가 점점 민주화되고 피수용자의 이익을 대변해줄 수 있게 된다.

반면에 수용절차에게 가격이라는 결정적인 요소를 다루는 감정평가사는 오로지 수용자측에서 일을 한다. 토지수용위원회에서는 위원회의 의뢰를 받아서 평가를 하지만 이 역시 피수용자측의 이익을 대변하기는 매우 곤란하다. 땅을 빼앗기는 자들의 피눈물 나는 심정을 대변하여 이들을 위해 전문가적인 입장에서 가격다툼을 대행해 주는 평가사는 없다. (최근에는 토지등소유자측의 입장을 대변하는 평가사와 법인이 생겨서 활동을 하기 시작했다고 한다.)

2016년 현재 변호사가 2만명이 넘고, 법무사는 6,600명 정도라고 한다. 감정평가사는 2016년 현재 약 4,000명 정도라고 하는데 변호사에 비하면 매우 소수이고 이들은 서로 싸우는 게 본업이 아니라 국토교통부의 지휘 감독을 받는 일종의 공무수탁사인이 아닌가 생각된다.

매년 표준지공시지가를 책정하는데 여기에는 아무래도 정부의 입김이 작용할 것으로 보이고, 각종 국책사업을 할 때 토지의 수용가격 책정시에 국토교통부의 지휘감독을 받는 감정평가사들이 눈치를 볼 것이라고 생각하는 것은 자연스러운 일이다. 감정평가서가 발급되면 국토교통부가 타당성검토를 하고 징계위원회도 국토교통부 내에 있다. 감정평가사의 시험주관과 등록, 갱신, 연수, 징계를 모두 담당하는 국토교통부의 말을 감정평가사가 어찌 거역할 것인가?

게다가 공익사업법 시행규칙 제17조 제2항에서는 ‘사업시행자는 어떤 물건의 평가액 중 최고평가액이 최저평가액의 110퍼센트를 초과하는 경우 다른 2인 이상의 감정평가업자에게 대상물건의 평가를 다시 의뢰하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 이러한 규정에 따라서 감정평가사는 어떤 물건에 대하여 이미 다른 감정평가사가 평가해 둔 물건을 특별한 이유 없이 10%이상 증액시키는 것을 꺼리게 된다. 즉 최초의 평가사가 어떤 물건에 대해 평가한 금액은 일종의 닻을 내린 효과가 있어서 여기서 금액은 좀처럼 상하로 10%이상 오르내리지 않는다. 이와 다르게 평가한 평가사는 시말서를 쓰는 등 매우 귀찮고 곤란한 상황에 처하게 된다는 말을 들었다.

이에 반하여 법률가들 중 판사는 사법부 소속, 검사는 행정부 법무부 소속, 변호사는 변호사협회 소속이다. 변호사들은 서로 자유롭게 법논리를 전개하면서 재판에서 치열하게 동종업계인 변호사들과 맞서서 싸우는 것이 본래의 업이다. 그러므로 때로는 억지논리를 펼 때도 있고, 아전인수식의 무리한 법해석을 하기도 하지만, 이는 결국 상대방 변호사의 반박과 중간에서 판단하는 판사에 의하여 그 조정이 가능하다. 또한 항소심에서는 그 결론이 뒤바뀌기도 한다. 무릇 발전을 위해서는 동종업계간의 치열한 공방과 경쟁이 있어야만 한다.

그러나 감정평가사는 철저히 관주도에 의해서 진행되며, 이들 간에 서로 으르렁 거리며 ‘당신의 평가는 잘못되었다’라고 공박하는 경우는 드문 것 같다.

4. 감정평가사도 대심적 구조에서 서로를 공격하는 일이 가능해져야

본 변호사가 토지수용위원회 수용재결사건에 피수용자측을 대리하면서, 위원회에서 선임된 평가사가 현장평가를 할 경우가 있었다.

이때 피수용자들을 위한 평가금액상승을 도모하기 위해 피수용자측을 위해서 직접 감정평가 현장에 참여할 감정평가사를 물색한 적이 있다. 그러나 그 분들은 ‘같은 평가사끼리 평가현장에서 마주쳐서 이러쿵 저러쿵 하는 것은 매우 부담스럽다. 이런 경우는 처음이고 우리 업계는 4천명 정도로서 1다리 건너면 다 아는데 내가 구태여 이러한 불평불만자가 같은 행위를 한다는 것도 불편하다’라고 하였다.

변호사들은 이런 일은 예사로 하는데... 같은 변호사끼리 서로 으르렁 거리고, 때로는 법정 밖에서 멱살도 잡고, 전화로 상대방변호사와 거친 말이 오가기도 하는데...

이렇듯 평가사들이 일사분란한 조직으로 움직인다면 이로 인해 손해보는 측은 수용을 당하는 측일 수밖에 없다.

내가 감정평가업계에 대해서는 잘 알지 못한다. 위 내용은 그저 지난 10년간 토지수용과 재개발을 겪어오면서 느낀 피상적인 일면이다. 그러나 이를 완전히 부정하기도 힘들 것이다. 감정평가사분들로서도 억울한 부분이 있을 것이고 속사정이 있을 것이다. 내가 잘못이해한 점이 있다면 기꺼이 지적해주시기를 바란다.

5. 법정에서 평가사의 신문 진술권이 주어지기를 바란다.

판사가 전문지식이 없을 때는 전문심리위원을 지정할 수 있고, 변론기일에 이들 전문심리위원이 재판장의 허가를 받아 당사자, 증인 또는 감정인 등 소송관계인에게 직접 질문할 수 있다.

이러한 제도를 원고, 피고 양측에도 허용해야 한다. 법원에서 선임한 감정평가사가 제출한 평가보고서를 받아보고 이의가 있으면 감정평가사를 소환하여 심문을 하게 된다. 이 때 감정평가사에게 질문을 하는 양측의 변호사는 전문지식이 없어서 번번이 평가사와의 논쟁에서 패한다. 그건 이렇고 저렇고 재량이니 뭐니 하는데 도대체 그걸 어떻게 말로 이기는가?

마치 법률가와 비법률가가 법률에 대해서 논쟁하는 것과 같다. ‘그건 당신이 법률에 대해서 잘 몰라서 그런겁니다. ~’라고 시작하면 그걸로 게임 끝이다.

이렇듯 평가사와 변호사간의 평가보고서의 타당성에 대한 논쟁은 평가사의 완승이다. 그냥 눈만 껌벅껌벅 뜨고 당하는 거다. 분명히 감정평가서상 문제가 있어 보이는데 딱부러지게 지적하기가 힘든 것이다. 이를 중간에서 바라보는 판사도 마찬가지다. 판사도 뭘 알겠는가? 감정평가보고서의 구체적인 문제점에 대해서..

이런 문제를 해결하려면 변호사가 옆에 보조인으로서 평가사를 선임하여 질문을 할 수 있게 만드는 것이다. 감정인 신문에 한해서만 질문할 수 있게 하는 것이다.

이러한 제도의 확충과 아울러 평가사의 숫자가 늘어나면 이러한 일에 참여하려는 평가사도 분명 늘어날 것이라고 본다.

6. 지방토지수용위원회의 과도하게 신속한 수용재결 진행

일반재판은 최소 6개월에서 1년 정도 진행된다. 그러나 토지수용절차는 사업시행자가 재결신청을 하고 나면, 불과 2개월에서 3개월만에 결론이 난다. 재결서에 평가금액이 떡하니 찍혀서 나온다. 이걸 이의신청하면 또 2~3개월만에 평가결과가 이의재결서에 찍혀 나오는데 금액증가는 미미하다. 2~3%증가? 그냥 이의신청의 명분만 챙겨준다는 느낌이다.

이렇듯 수용재결과 이의재결의 과정에서 피수용자의 의견제출기회는 제대로 보장되어 있지 않다.

공익사업법 시행령 제15조에서는 ‘토지수용위원회가 재결신청서를 접수하였을 때에는 그 신청서 및 관계 서류의 사본을 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 송부하고 이들은 그 내용을 지체없이 공고하고 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다’고 규정하고 있다. 토지등소유자는 공고일로부터 14일간의 기간동안 의견서를 제출할 수 있다. 그러나 여기서 제출할 수 있는 의견이란 재결신청서상 자신의 부동산목록에 누락이 있다거나 하는 등 쉽게 파악할 수 있는 정도에 한한다. 그 외에 자신의 부동산의 가격이 어느정도 된다는 등의 가격에 대한 감정의견서를 제출할 기간으로는 14일은 매우 부족하다.

이러한 의견제출기간이 종료되자 마자 토지수용위원회는 직권으로 감정평가사를 선임하여 그 평가사에게 평가를 의뢰한다. 속전속결로 이루어지는 것이다.

너무도 숨막히게 돌아가는 이러한 절차를 본 변호사가 수용위원회에 항의하자 담당자는 ‘법률규정대로 하는데 무엇이 문제냐?’라는 태도였다. 맞다. 법자체가 이미 그렇게 생겨 먹었던 것이다. 도대체 땅을 뺏기는 피수용자의 입장은 전혀 고려하지 않은 신속하고 경제적인 절차였다. 숨도 못쉬게 진행되었다.

그동안에는 피수용자가 감정의견서를 매우 치밀하게 내는 일도 없었고 그런 요구를 하는 사람도 없었던 모양이다. 그러나 시대는 바뀌었다. 알량한 보상금받아서 다른데 투자해도 그게 오른다는 보장도 없으니 지금의 금액을 높이는게 중요하다.

공익사업이라는 미명하에 시세도 아닌 공시지가 기준으로 보상받는데 그 걸 재투자할 기회도 없다면 치열하게 보상금액수를 다투어야 하고 그를 위해서는 평가업자에게 전문적인 의뢰를 하여 그 의견서를 제출할 기간이 필요하다. 그러기에는 구청에서 진행하는 14일의 기간은 턱없이 짧다. 그 후 신속하게 선임되는 평가사의 평가일정도 숨가쁘게 이어진다. 시장 군수 구청장이 하는 공고 및 의견제출기간 14일은 수용재결신청자체에 이의가 있거나 부동산목록이빠진 것에 대한 의견제출이므로 추가로 감정의견서를 낼 기간이 부여되어아 한다.

7. 수용재결과정에서도 감정의견서 제출기간이 보장되어야 한다.

그러므로 수용위원회에서는 ‘평가업자를 선정하였다는 사실’과 ‘현장평가일정’ 및 ‘그 전에 감정의견서 제출기회가 있다는 점’도 피수용자에게 고지하여 감정의견서 제출기회를 충실히 보장하여야 할 것이다. 현재 이에 대한 법개정이 이루어지지 않고 있으나 실무의 탄력적인 운용만으로도 충분히 가능할 것이라고 생각된다.

센트로 대표변호사 김향훈

2016. 5. 15.

02-532-6327