추진위원회는 과반수 동의로 해산가능하다.

1. 추진위원회 해산에 관한 과거 운영규정

건설교통부 고시 제165호 (2003. 6. 30. 고시) 추진위원회 운영규정 제36조에서는 다음과 같이 추진위원회의 해산에 대하여 규정하고 있었다. 그리하여 이 규정에 따라 실제로 추진위원회의 해산이 이루어지고 있었다.

운영규정 (건설교통부 고시 제165호, 2003. 6. 30. 고시)

별표 제36조(승계)

① 추진위원회는 조합설립인가일까지 업무를 수행할 수 있으며, 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하고 해산한다. 다만 조합설립인가 전에 추진위원회를 ‘해산’하고자 하는 경우 추진위원회 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2이상 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고함으로써 해산할 수 있다.

2. 도시정비법을 인용하는 것으로 운영규정을 변경

그러다가 ‘조합’의 중도해산을 용이하게 하는 것이 필요하다는 사회적인 문제제기가 있었고 이에 따라 토지등소유자 과반수의 동의만으로 ‘조합’설립인가취소를 할 수 있게 도시정비법 제16조의2가 2012. 2. 1. 신설되었다. 이 도정법 조항에는 ‘추진위원회’ 해산에 관한 것도 같이 규정하였는데 해산 동의요건은 추진위원회 운영규정의 것과 거의 같게 만들었다. 그러자 국토교통부는 위 운영규정을 아래와 같이 바꾸었다.

운영규정 별표

제36조(승계) ① 추진위원회는 조합설립인가일까지 업무를 수행할 수 있으며, 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하고 해산한다. 다만, 조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 경우 도시 및 주거환경정비법 제16조의2제1항제1호에 따라 해산할 수 있다.

즉 상위법인 도정법에 추진위원회 해산에 관한 규정이 생겼으니 기존의 운영규정의 해산조항은 중복적인 것이어서 필요없는 것이라 여기고 상위법 조항을 인용하는 것으로 추진위원회 운영규정을 개정해버린 것이다.

3. 인용된 상위법이 유효기간 만료로 소멸

그러나 상위법인 도시정비법 제16조의2는 2016. 1. 31.까지만 유효한 것으로 이미 예정되어 있었던 것이다! 그렇다면 2016. 1. 31.이후에는 추진위원회 해산은 불가능하다는 것인가? 소멸할 운명인 상위법 조항을 인용하는 것으로 운영규정을 개정하다니 참으로 한심한 짓이다. 상위법인 도시정비법 제16조의2가 사라지면 추진위원회는 영영 해산하지 못한다는 말인가? 정녕 그런 생각으로 운영규정을 개정(상위법 인용)한 것인가?

4. 추진위원회 해산의 용이성

추진위원회는 조합설립의 전단계이므로 조합설립이 어려운 상황이거나 사업성이 없다거나 기타 다른 이유가 생기면 얼마든지 해산할 수 있어야 한다. 해산으로 인한 사회경제적 손실도 매우 작다. 바로 이러한 점을 반영하여 운영규정에서는 허가가 아닌 단순한 ‘신고’만으로 해산할 수 있게 하였고 해산에 필요한 요건도 토지등소유자의 과반수 또는 동의한 자의 3분의2로 완화시켜 둔 것이다.

5. 조합의 해산에 관한 과거의 규정

반면에 한번 설립되고 사업이 상당히 진행된 ‘조합’의 사업도중의 해산은 추진위원회의 해산보다는 신중해야 하는데 과거 도시정비법에서는 조합의 해산에 대하여는 별다른 규정이 없었고 민법의 규정에 따라 4분의 3이라는 가중된 요건하에서만 해산할 수 있었다. 아니면 사업이 완전히 달성된 연후에나 조합총회의 일반정족수에 의해 해산할 수 있었다.

6. 조합해산에 관한 특별규정 제16조의2를 신설

이렇듯 조합의 해산에 관한 법률적인 요건이 매우 어려운 관계로 여러문제가 나타났다. 사업성이 없거나 불투명함에도 불구하고 일단 설립해놓은 조합이 해산되지 않고 계속해서 사업을 밀어붙이기 때문이다. 이에 대하여 소위 출구전략이라는 명목으로 도시정비법 제16조의2를 2012. 2.1.에 신설하였다. 이 규정은 부칙규정에 의하여 2016. 1. 31.까지만 유효하였다. 이처럼 유효기간이 정해진 법을 ‘한시법’이라고 한다. 이 조항에서는 조합인가취소뿐만 아니라 추진위원회 승인취소까지 같이 규정하였다.

도시 및 주거환경정비법

제16조의2(조합 설립인가등의 취소)

① 시장·군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가(이하 이 조에서 "조합 설립인가등"이라 한다)를 취소하여야 한다.
1. 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 추진위원회의 해산을 신청하는 경우
2. 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우
3. 제4조의3에 따라 정비예정구역 또는 정비구역의 지정이 해제되는 경우

[본조신설 2012.2.1.]

[법률 제11293호(2012.2.1.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항 제1호 및 제2호는 2016년 1월 31일까지 유효함. 다만, 2014년 1월 31일까지 건축법 제36조에 따라 건축물의 철거신고(제48조의2제2항에 따라 건축물을 철거하기 위한 신고를 한 경우를 제외한다)를 한 조합의 경우에는 2014년 1월 31일까지 유효함.]

7. 도시정비법 제16조의2의 실효

그러나 위 조항은 2016. 1. 31.로 효력을 잃었다. 그렇다면 이제는 추진위원회와 조합설립은 해당조항에 의한 정족수로는 해산이 안되고 민법에 따라 4분의3 동의요건에 의해 해산이 가능하다고 보아야 하는가? 이렇게 본다는 것은 매우 어색하다. 애당초 소멸할 예정이었던 도정법 제16조의2를 운영규정에서 준용하는 것 자체부터가 잘못된 것이었다. 이 특별규정이 신설되기 전의 추진위원회 해산은 토지등소유자 과반수의 동의로 가능했었는데 이제는 4분의3동의로 가능하게 되어 더욱 더 어렵게 된다는 것까지를 입법자가 의도한 것은 아니다. 이럴 의도로 운영규정에서 제16조의2를 준용한 것은 아니다. 원래 16조의2는 조합의 해산을 가능케 하려고 도입되었던 것인데 곁다리로 추진위원회의 해산까지도 친절하게도 같이 규정하였던 것이다. 이러한 친절을 개념없이 운영규정에서 인용하면서 엉뚱한 현상이 발생한 것이다. 상위법이 사라지니 이제는 추진위원회 해산이 훨씬 더 어려워진 것이다. 과반수의 동의에서 4분의3동의로 해산가능한 것으로 변경되었다? 과연 이것을 의도한 것인가?

8. 추진위원회는 과반수의 동의로 해산 가능하다.

그렇지 않다고 보아야 한다. 법률은 합리적으로 해석되어야 한다. 문리해석도 중요하지만 법개정의 전후맥락과 목적론적 해석 그리고 법개정의 취지도 다 살펴봐야 한다. 문리적으로 해석하다가 우리가 의도한 본래목적을 완전히 일탈한다면 그러한 법은 법의 존재이유 자체를 부정하는 것이다.

9. 조합과 더불어 추진위원회조차 한시적으로 해산이 가능하도록 규정한 것이 아니다.

다시 말하자면 조합설립을 위한 추진위원회의 결성은 임의적 절차로서 사업진행의 원활한 진행을 위하여 준비하는 절차이다. 따라서 추진위원회의 해산은 조합의 해산과는 달리 매몰비용이 적고, 해산에 따른 경제적 혼란이 크지 않다.

조합의 경우에는 제16조의2가 없어지더라도 표준정관 제21조(총회의 의결사항)에서 12호에 ‘사업완료로 인한 해산’이 아닌 ‘사업도중의 해산’을 총회결의로 할 수 있음을 정하고 있다. 추진위원회는 비법인 사단으로서 민법의 준용을 받아 4분의3동의로 해산할 수도 있기는 하지만 이렇게 본다면 추진위원회의 해산이 조합의 해산보다 더욱 더 어렵게 되어 사업의 단계적 진행에 따른 해산가능성의 본질에 반하게 된다.

재차 언급하자면, 제16조의2가 추진위원회의 해산정족수도 규정하게 된 것은 조합의 설립인가취소의 기준을 규정하면서, 이와 비슷한 추진위원회의 승인취소를 추진위원회마다 다르게 규정되어 있던 것을 동일하게 규정하여 사무처리의 편의를 도모하기 위함이었지, 추진위원회도 조합과 동일하게 한시적으로만 해산하도록하기 위한 것이 아닌 것이다.

10. 결 어

결국 추진위원회의 해산에 관한 기존의 운영규정에 근거하여 토지등소유자 과반수의 동의로 해산할 수 있다고 보아야 한다.

이제는 실효된 도시정비법 제16조의2가 2012. 2. 1.에 신설되기 이전에도 추진위원회의 운영규정은 조합과 달리 토지등소유자 과반수의 동의만으로 해산을 할 수 있도록 자체적으로 그 정족수를 정하여 왔다. 그러므로 조합의 해산을 규율할 의도로 만들어졌다가 실효된 법률이 부차적으로 규정편의상 함께 조문에 넣었던 추진위원회의 해산을 불가능하게 한것으로는 도저히 해석할 수 없는 것이다. 그러므로 운영규정은 2012. 2. 1. 도시정비법 제16조의2 신설 이전의 종전운영규정에 따라 토지등소유자 과반수이상의 동의로 해산할 수 있다고 보아야 한다.

법원에서도 위와 같이 결론 지으리라고 확신한다.

2017. 11. 12. 센트로 법무법인

대표변호사 김향훈

02-532-6327