정비사업 Q&A

김 향 훈 변호사

종합법률사무소 센트로

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국공유지 현황도로도 '도로'로 평가해야

질문 : 재개발조합입니다. 최근 불광4구역관련 대법원 판례의 취지에 따라 폐지되는 정비기반시설 중 현황도로는 국가 또는 지방자치단체로부터 무상양도받지 못하고 유상매입해야 하는 것으로 알고 있습니다. 그런데 이를 ‘대지’로 평가해야 하는지요? 아니면 도로로 평가해야 하는지요?

답변 : 일반 조합원들의 경우와의 형평성 및 도시정비법 제38조와 제40조 및 공익사업법 시행규칙 제26조를 고려하여 볼 때 국가 또는 지자방자치단체 소유의 현황도로도 ‘도로’인 것을 전제로 하여 평가해야 할 것입니다. 그럼에도 불구하고 일선 지방자치단체에서는 사업시행인가 전에 이를 대지가격으로 평가하게 하고 ‘수의계약’형태로 조합과 매매할 것을 강요하고 있는데 이렇게 하면 또다른 대법원 판례에 따라 그 차액을 부당이득으로 돌려받지 못합니다. 각 조합으로서는 사업시행인가 전에 수의계약형태로 대지값으로 매입하지 말고 이를 사업시행인가의 부관이나 기타 공문을 달라고 하여 어쩔 수 없이 대지값으로 매입한다는 형태를 취하여야만 추후 소송에서 승소할 수 있을 것입니다.

1. 무상양도되는 정비기반시설에 현황도로는 포함되지 않는다는 판례

대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두22498에서는 “‘현황도로’는 도시 및 주거환경정비법 제65조 후단에 정한 ‘정비사업으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설’에 해당하지 않는다.”고 함으로써 결국 조합이 유상매입해야 한다고 보고 있습니다.

2. 현황도로를 ‘대지’로 평가하여 수의계약한 경우 부당이득이 아니라는 판례

그렇다면 현황도로의 매입가격에 대한 감정평가는 ‘도로’로 하는지 ‘대지’로 하는지가 문제되는데 대법원 2010.1.28.선고 2009다69548 부당이득금반환판결에서는 ‘대지’로 평가하고 수의계약을 체결한 것이 부당이득(대지값과 도로값의 차이)이 아니라고 보았습니다.

이 판례의 요지는 “도시정비법 제66조 제6항에서는 어느 시기에 수의계약이 체결되더라도 그 가액은 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준시기로 이를 평가하도록 규정한 취지라고 보일 뿐, 반드시 그 기준시기의 ‘현황’(도로)에 의하여 평가하도록 하는 평가방법까지 함께 규정한 것이라고 해석하기는 어렵다.”라는 것입니다. 이 사건에서 원고대리인은 도로로 평가해야 할 근거로서 도시정비법 제66조 제6항만을 든 것으로 보입니다. 그러나 필자의 생각으로는 도시정비법 제38조, 제40조 및 공익사업법 시행규칙 제26조, 국유재산법 시행령 제42조 제9항, 공유재산 및 물품관리법 시행령 제27조 제6항을 근거로 제시했더라면 하는 아쉬움이 남습니다.

3. 조합원 소유의 현황도로는 인근대지가격의 3분의 1로 매수하는 것과의 형평성 문제

위 대법원 판례의 사안은 정비사업조합이 국가 소유의 ‘도로’를 ‘대지’가격으로 매수한 것은 적법하다는 것입니다. 그런데 똑같이 ‘도로’인데 조합원의 것일 때에는 인근 대지가격의 3분의 1 내지는 5분의 1로 평가한다는 것과 비교해볼 때 형평성에 위배된다는 문제점이 발생합니다. 국가 또는 지자체로부터는 조합이 이를 수의계약형태로 대지가격으로 매수하고 조합원으로부터는 도로가격으로 매수하는 것입니다.

4. 수의계약을 체결하면 안 되고 행정처분에 따라 매입해야

대법원 2010.1.28.선고 2009다69548 부당이득금반환사건은 민사소송이었으며 조합이 지방자치단체와 수의계약을 체결하여 대지값으로 매입하였으므로 당사자가 서로 의사가 상통하여 체결한 것이어서 사적자치의 영역에 있으므로 그것이 사회질서에 반하지 않는 한 쉽사리 그 효과를 뒤집을 수 없는 것이었습니다. 결국 해법은 순순히 수의계약의 형태로 매입하면 안된다는 것입니다.

사업시행인가의 부관의 형태로 “착공전까지 대지가격으로 매입할 것”이라는 부담을 지우게 하여 그에 따라 어쩔 수 없이 강요된 계약을 체결하였다는 형태를 띠어야 승산이 있는 것입니다. 감정평가사들은 도로가격으로 평가하여 평가서를 제출하고 지방자치단체가 이에 대하여 공문으로 “대지가격으로 평가할 것”이라는 공문을 내게끔 해야 할 것입니다. “협상결렬시에는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지도 수용하겠다”라는 각오를 가져야 할 것입니다. 국가소유의 토지를 수용한다는 것이 현실성이 좀 떨어지기는 하지만 방법은 그것밖에는 없는 것 같습니다. 법리상으로는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지도 수용이 가능합니다.

<문의 02-532-6327~8>