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집합건물의 특성상 일부 수용이 어려울 것이라 예상하고 전부 수용한 것이 남용에 해당하는지, 환매권 행사가 가능한지 등에 대한…

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최고관리자 작성일18-12-19

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2017년 5월 11일 자문 

 

 

I. 질의사항

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○○시는 도시계획시설사업 관련하여 실시계획인가선에 저촉된 5층 상가건물(집합건물)을 수용하면서, 집합건물을 잘라서 일부 보상하는 것이 불가능하다고 판단하여 건물부지도 일괄 수용하였습니다. 상가건물 내 소유자들 일부는 상권 회복을 위해 도로확장공사를 실시해달라고 민원을 제기하였으나, 그 밖의 다른 소유자들은 일괄보상금액을 통지한 이후에서야 비로소 사업구역 밖의 건물 및 부지까지 전부 수용하는 것은 수용권의 남용이라고 주장하고 환매권을 행사할 것이라고 하고 있습니다. 이에 집합건물의 특성상 일부 수용이 어려울 것이라 예상하고 전부 수용한 것이 남용에 해당하는지, 환매권 행사가 가능한지 등에 대해 법률자문을 의뢰합니다.

 

 

 

II. 법률검토의견의 요지

 

○○ 시는 사업시행구역 내의 토지 및 건물에 한정해서 수용해야 하고 가격 감소분과 수리비(보수비)를 합산한 금액이 잔여지 및 잔여 건축물의 교환가치보다 큰 경우 또는 소유주들이 스스로 매수를 원하는 경우에 한해 확장수용 할 수 있습니다.

 

당해 건물이 집합건물이라고 하더라도, 이 때는 철거목적으로 수용하는 것이고 유통 및 사용목적의 수용이 아니므로 집합건물법 상 건물과 대지의 일체성 법리가 배제된다고 봄이 집합건물법 입법취지상 타당합니다.

 

환매권과 관련하여는, 일차적으로 당해 사안의 잔여지 및 잔여 건축물은 적법한 수용이 아니므로 환매권 행사의 대상 목적물이 되지 않습니다. 또한 추후 민원인들의 매수청구권 행사로 인해 수용되어도 일단의 토지가 사업시행에 유용하게 쓰이는 이상 소유주들은 잔여지에 대해 환매권을 행사할 수 없습니다.

따라서 ○○ 시는 원칙대로 사업시행구역 내의 토지 및 건물만을 수용하고 추후 그 해당부분에 대해 건물 절단 및 철거 작업을 진행함이 현명한 처사로 사료됩니다.

 

. 관련 법률 규정

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

[시행 2017. 3. 21.] [법률 제14711, 2017. 3. 21., 일부개정]

 

73(잔여지의 손실과 공사비 보상)

사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로·도랑·담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다. , 잔여지의 가격 감소분과 잔여지에 대한 공사의 비용을 합한 금액이 잔여지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 잔여지를 매수할 수 있다.

 

74(잔여지 등의 매수 및 수용 청구)

동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다.

 

75조의2(잔여 건축물의 손실에 대한 보상 등)

사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 건축물의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여 건축물의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 한다. 다만, 잔여 건축물의 가격 감소분과 보수비(건축물의 나머지 부분을 종래의 목적대로 사용할 수 있도록 그 유용성을 동일하게 유지하는 데에 일반적으로 필요하다고 볼 수 있는 공사에 사용되는 비용을 말한다. 다만, 건축법등 관계 법령에 따라 요구되는 시설 개선에 필요한 비용은 포함하지 아니한다)를 합한 금액이 잔여 건축물의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 잔여 건축물을 매수할 수 있다.

동일한 소유자에게 속하는 일단의 건축물의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여 건축물을 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 그 건축물소유자는 사업시행자에게 잔여 건축물을 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 하되, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다.

 

91(환매권)

토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.

취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 해당 사업에 이용하지 아니하였을 때에는 제1항을 준용한다. 이 경우 환매권은 취득일부터 6년 이내에 행사하여야 한다.

74조제1항에 따라 매수하거나 수용한 잔여지는 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없다.

 

. 법률검토의견

 

1. 집합건물을 일부 보상하는 것이 불가능하다고 판단하고 거래사례비교법으로 일괄 감정평가해서 보상수용하는 것이 수용권의 남용인지 여부

 

. 사업구역 내 토지건물만 수용하는 것이 원칙

 

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 공토법’)은 공익사업의 효율적인 수행을 위해 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것을 목적으로 하며, 대법원은 공용수용은 공익사업을 위하여 타인의 특정한 재산권을 법률의 힘에 의하여 강제적으로 취득하는 것이므로 수용할 목적물의 범위는 원칙적으로 사업을 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 하므로 그 한도를 넘는 부분은 수용대상이 아니므로 그 부분에 대한 수용은 위법하다.”는 입장입니다(대법원 1994. 1. 11. 선고 938108판결).

 

따라서 수용 범위는 원칙적으로 사업구역 내 토지건물에 한정되어야 합니다. 일부 수용의 결과로 사업구역 밖에 절단된 잔여지나 잔여 건축물이 있더라도 사업시행자는 이를 임의로 확장하여 수용할 수 없습니다. 일부 수용의 경우 사업시행자는 잔여지 또는 잔여 건축물의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 경우 그 손실이나 공사의 비용을 보상해야 합니다(공토법 제73조 제1항 본문, 75조의2 1항 본문).

 

. 잔여지 및 잔여 건축물을 확장수용하는 것이 예외적으로 가능한 경우

 

1) ‘가격 감소분 + 수리비(보수비) > 잔여지 및 잔여건축물 교환가치경우

 

사업구역 밖의 잔여지 및 잔여 건축물까지 확장수용하기 위해서는, 1) 잔여지의 경우, 잔여지의 가격 감소분과 잔여지에 대한 공사의 비용을 합한 금액이 잔여지의 가격보다 큰 경우여야 하고(공토법 제73조 제1항 단서), 2) 잔여 건축물의 경우, 잔여 건축물의 가격 감소분과 보수비(건축물의 나머지 부분을 종래의 목적대로 사용할 수 있도록 그 유용성을 동일하게 유지하는 데에 일반적으로 필요하다고 볼 수 있는 공사에 사용되는 비용을 포함하되, 건축법 등 관계 법령에 따라 요구되는 시설 개선에 필요한 비용은 포함하지 않은 금액)를 합한 금액이 잔여 건축물의 가격보다 큰 경우(공토법 제75조의2 1항 단서)여야 합니다.

 

2) 소유자가 매수청구권을 행사한 경우

 

잔여지 및 잔여 건축물의 경우, 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지 및 건축물의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에 해당 부동산의 소유자는 사업시행자에게 매수하여 줄 것을 청구할 수 있습니다(공토법 제74조 제1, 75조의2 2).

 

, 사업시행자는 소유자가 매수청구권을 행사하는 경우에 한하여 확장 수용이 가능합니다.

 

. 이 사안의 경우

 

위와 같이 사업시행자는 ) 원칙적으로 임의적인 확장수용을 할 수 없고, ) 다만 예외적으로 가격감소분과 수리비 또는 보수비를 합산한 금액이 잔여지 또는 잔여 건축물의 교환가치보다 큰 경우, 소유자가 매수청구권을 행사하는 경우에 한하여 확장수용이 가능합니다. 이러한 점에서 민원인들의 의견서는 일응 타당한 부분이 있습니다.

 

○○ 시가 집합건물을 일괄 감정평가하여 보상수용하고자 한 것은 향후 잔여지 및 잔여 건축물의 유용성 감소, 매수청구권 행사 가능성 등을 예상하고 사전에 소유자들을 배려하는 측면에서 행한 결정으로 사료됩니다.

 

그러나 이는 관련 법 규정 및 대법원 판례에 비추어 볼 때 사업을 위한 필요 최소한도의 범위를 넘어선 초과수용에 해당합니다. 또한 가격 감소분과 수리비(보상비)를 합한 금액을 산출한 뒤 잔여지 및 잔여 건축물의 교환가치를 비교형량하여 택한 결과도 아니고, 소유자들이 매수청구권을 행사한 적도 없으므로 확장수용이 가능한 예외사유도 존재하지 않습니다.

 

따라서 ○○ 시의 일괄수용 결정은 법적으로 정당한 권원 없이 내린 결정으로서 시정되어야 할 필요성이 있습니다.

 

2. 집합건물의 경우에도 동일한 법리가 적용되는지 여부

 

사안은 당해 상가건물이 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(이하 집합건물법’)20전유부분과 대지사용권의 일체성에 따라 건물의 구분소유자가 전유부분과 분리하여 대지사용권을 처분할 수 없는 집합건물이라는 점에서 문제가 시작되었습니다.

 

그러나 집합건물법은 건물의 경제적 유용성을 보호하기 위해 대지사용권의 일체성을 규정하고 있는 것으로, 당해 사건과 같이 철거가 필연적으로 예상되는 건물의 경우에는 집합건물법의 전유부분과 대지사용권의 일체성 법리가 배제된다고 봄이 타당합니다.

 

설령 확장수용이 가능한 예외사유가 있다고 하더라도, 수용은 본래 건물 철거를 목적으로 하는 것이고 건물의 유통 또는 사용을 목적으로 하는 것이 아니기 때문에 반드시 건물과 대지가 일체로 거래될 수밖에 없는 경우에 해당하지 않습니다. 따라서 당해 상가건물이 집합건물인 점을 들어 건물과 대지가 일체로 거래될 수밖에 없기 때문에 일괄수용해야 한다는 해석은 타당하지 않습니다.

 

앞서 설시한 바와 같이 사업시행 목적 범위에 맞게 일부 수용하여 해당 부분에 대해 건물 절단 및 철거를 진행해야 하고, 그 밖에 확장수용이 가능한 예외사유가 있는 때에 한해 전부수용해야 할 것입니다.

 

3. 환매권 행사 가부 검토

 

. 집합건물 수용으로 인해 발생하는 잔여지도 환매권의 대상이 되는지

 

환매권은 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일로부터 10년 이내에 당해 사업의 폐지변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 되거나, 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 당해 사업에 이용하지 아니한 경우, 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인은 그 토지에 대해 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 토지를 환매할 수 있습니다. , 취득 당시 토지 소유자는 ) 적법하게 수용된 토지가 ) 불필요하게 되거나(공토법 제91조 제1), ) 미사용(공토법 제91조 제2)하는 경우에 한해 환매권을 행사할 수 있습니다.

 

당해 사안은 앞서 설시한 바와 같이 잔여지 및 잔여 건축물의 수용이 적법하지 않으므로 요건을 갖추지 못해 환매권 행사는 가능하지 않습니다. 민원인들의 의견서에는 환매권 행사라고 기술되어 있으나 이러한 이유로 환매권의 표현은 부적합하고 다만 잔여 부분이 강제수용의 대상이 아니라는 점을 표현하고자 기술한 것으로 사료됩니다.

 

. 소유주가 잔여건물까지 일괄보상을 요구하여 수용한 잔여지의 경우 환매권의 대상이 되는지

 

일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란하여 소유주가 매수청구권을 행사하고 이에 의해 수용한 잔여지의 경우, 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없습니다(공토법 제91조 제3).

 

, 소유주가 잔여건물까지 일괄보상을 요구하여 수용한 잔여지의 경우에는 일단의 토지가 필요 없게 된 경우에 비로소 잔여지 역시 환매권의 대상이 되는 것이므로 오히려 소유주의 환매권 행사는 제한됩니다.

 

그러므로, 향후 ○○시가 민원인들의 매수청구권 행사로 잔여지를 수용한다고 하더라도 ○○ 시 토지확장공사에 일단의 토지가 이용된 이상 잔여지는 환매권 대상이 되지 않습니다.

 

5. 결어

 

○○ 시의 일괄 보상수용 결정은 추후 민원 제기를 예방하고 신속하게 사업을 진행하고자 하는 목적으로 보이나, 관련 법 규정 및 판례 법리에 비추어 보아 원칙대로 사업시행 구역 내의 토지 및 건물만을 수용하고 추후 그 해당부분에 대해 건물 절단 및 철거 작업을 진행하는 것이 가장 현명한 처사로 사료됩니다.

 

현재 소유주들의 민원제기가 있는 이상 ○○ 시에서는 일차적으로 원칙대로 결정하고 소유주들의 보상 요구, 매수청구권 행사 등의 민원이 있을 경우 추후 대응하는 것이 바람직할 것입니다. 다만 위에서 언급한 대로 건물수리 보상비가 잔여지의 건물전체를 매수하는 비용보다 더 큰 경우에는 그 비용을 입증하여 전체를 매수할 수 있습니다.

 

 

법무법인 센트로

 

대표 변호사 김 향 훈

 

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서울특별시 서초중앙로 148 희성빌딩

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